Lisabonská smlouva a myší díry

aneb: co to vlastně jsou ty paserely?

Pavel Hasenkopf

Jen málokterý čtenář ještě v souvislosti s Lisabonskou smlouvou neslyšel slovo paserela. Pro Senát paserely byly jedním z hlavních důvodů k ústavní stížnosti na Lisabonskou smlouvu, jiní zas uklidňují, že o nic nejde. Vlastně ale nikdo zatím nevysvětlil lidem, kteří nemají čas nebo chuť celé dny proležet v Lisabonské smlouvě, o co vlastně jde.

 Slůvko paserela je v češtině nové, zatím se ani neustálil jeho pravopis. Já volím ten jednodušší. Pochází z francouzského passerelle, tedy můstek, zkratka. Paserely umožňují něco obejít, něčemu se vyhnout: tu potoku, onde si zkrátíme cestu přes dvůr, abychom nemuseli obcházet celý blok domů. Ideálním českým ekvivalentem by byla „myší díra". Škoda, že tenhle překlad nenapadl někoho dřív, hned by to vysvětlování bylo jednodušší. I to, že myší díry znají většinou jen domácí, docela sedí.

 Lisabonské paserely umožňují měnit postupy stanovené Lisabonskou smlouvou, aniž by ta musela být za tím účelem výslovně řádným způsobem změněna. Některé umožňují pouze zjednodušovat procedury, jiné dokonce přímo měnit některá ustanovení Římské smlouvy samotné.

 Lisabonská smlouva není nic jiného, než supernovela Římské a Maastrichtské smlouvy. Římská smlouva má po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost obsahovat celkem tři myší díry, Římská smlouva dalších šest. To není až tak moc, pojďme se tedy na ně podívat, ale nejdříve si vytkněme před závorku:

 Evropská rada, to jsou šéfové členských států a/nebo vlád. Prostě summit.

 Rada EU, to jsou ministři všech členských států, a to podle toho, co je zrovna na programu: Reguluje-li se zdravotnictví, budou v ní sedět ministři zdravotnictví, řeší-li se příjmy a výdaje, budou tam ministři financí, a tak podobně.

 Řádný legislativní postup je definován v čl. 294 Římské smlouvy a předpokládá, zjednodušeně řečeno, souhlas Evropského parlamentu a zároveň kvalifikovanou většinou daný souhlas Rady EU. K tomu celou řadu dohodovacích řízení pro případ, že by Evropský parlament měl jiný názor, než Rada EU.

 Římská smlouva = původní smlouva o ES z roku 1957, Lisabonská smlouva ji přejmenovává na Smlouvu o fungování EU a dělá z ní jen jakýsi prováděcí předpis k Maastrichtské smlouvě. Dosavadní „1. pilíř" EU, tj. ES.

 Maastrichtská smlouva = Smlouva o EU z roku 1991, dosud stojí vedle Římské smlouvy a obsahuje 2. pilíř (SZBP) a 3. pilíř (policejní a justiční spolupráci). Lisabonská smlouva ji nadřazuje Římské smlouvě činí z ní jakousi skrytou ústavu.

A teď už si můžeme popsat jednotlivé paserely:

 1. Paserela v čl. 31 odst. 3 Maastrichtské smlouvy: Obecně platí, že Evropská rada i Rada EU rozhodují v oblasti Společnézahraniční a bezpečnostní politiky (SZBP) jednomyslně, s výjimkou taxativně vyjmenovaných typů rozhodnutí schvalovaných kvalifikovanou většinou v Radě EU. Tato paserela však umožňuje Evropské radě jednomyslně rozšířit hlasování kvalifikovanou většinou v Radě EU i na jiná než taxativně vyjmenovaná rozhodnutí, tj. na všechna rozhodnutí týkající se SZBP.

 2. Paserela v čl. 48 odst. 6 Maastrichtské smlouvy: Ta dovoluje Evropské radě jednomyslně a po konzultaci s Evropským parlamentem a Komisí, popř. též s Evropskou centrální bankou, měnit jakákoli ustanovení týkající se vnitřních politik a činností Unie. Tato pasarela jako jediná vyžaduje následný souhlas parlamentů všech členských států.

 3. Paserela v čl. 48 odst. 7 Maastrichtské smlouvy: Umožňuje Evropské radě jednomyslně a se souhlasem Evropského parlamentu dovolit Radě EU rozhodovat kvalifikovanou většinou i tam, kde Lisabonská smlouva sama vyžaduje jednomyslnost. Tato paserela je použitelná na celou Římskou smlouvu a na všechna ustanovení Maastrichtské smlouvy obsahující obecná ustanovení o vnější činnosti Unie a zvláštní ustanovení o SZBP. Tahle myší díra je spíš taková myší osmiproudá dálnice.

 4. Paserela v čl. 81 Římské smlouvy: Ten vyjmenovává opatření, která lze na evropské úrovni přijmout v oblasti justiční spolupráce v občanských věcech, a pro jejich schválení vyžaduje tzv. řádný legislativní postup. Pouze opatření týkající se rodinného práva s mezinárodním prvkem mají vyžadovat jednomyslný souhlas Rady EU, daný po konzultaci s Evropským parlamentem. Paserela obsažená v odstavci 3 však umožňuje i tato opatření podřídit řádnému legislativnímu postupu a obejít tak požadavek jednomyslnosti.

 5. Paserela v čl. 153 Římské smlouvy: Ten vymezuje působnost Unie v oblasti sociální politiky. Obecně platí, že Rada EU a Evropský parlament zde rozhodují řádným legislativním postupem, s výjimkou:

- sociálního zabezpečení a sociální ochrany pracovníků;

- ochrany pracovníků při skončení pracovního poměru,

- zastupování a kolektivní obrany zájmů pracovníků a zaměstnavatelů, a

- podmínek zaměstnávání příslušníků třetích zemí legálně pobývajících na území Unie.

V právě vyjmenovaných případech smí Rada EU rozhodovat pouze jednomyslně. Na návrh Komise a po konzultaci s Evropským parlamentem však může Rada EU rozhodnout, že se řádný legislativní postup použije i zde. I tato paserela tedy umožňuje obejít požadavek jednomyslnosti.

 6. Paserela v čl. 192 Římské smlouvy: Tato paserela je obdobou předchozí, a to pro oblast působnosti Unie v oblasti životního prostředí. Umožňuje obejít požadavek jednomyslnosti v Radě EU při přijímání:

- předpisů fiskální povahy,

- opatření týkajících se:

-- územního plánování,

-- hospodaření s vodními zdroji nebo ttýkajících se dostupnosti vodních zdrojů,

-- využívání půdy, s výjimkou hospodaření s odpady, a

- opatření ovlivňujících volbu členského státu mezi různými energetickými zdroji a základní skladbu jeho zásobování energií.

 7. Paserela v čl. 312 Římské smlouvy: Umožňuje Evropské radě přijmout jednomyslně rozhodnutí, které dovolí Radě EU rozhodovat o přijetí víceletého finančního rámce kvalifikovanou většinou. Normálně má být víceletý finanční rámec schvalován jednomyslně Radou EU se souhlasem Evropského parlamentu.

 Víceletý finanční rámec má stanovit na minimálně pětiletá období strukturu příjmů a výdajů Unie. Roční rozpočty Unie s ním musejí být v souladu. Aneb pětiletky se vrací ...

 8. Paserela v čl. 333 Římské smlouvy: Umožňuje Radě EU obejít požadavek konsensuálního rozhodování rozhodováním kvalifikovanou většinou v oblasti tzv. posílené spolupráce. Upřímně řečeno, nechápu, proč by měli ostatní mluvit státům do jejich posílené spolupráce, tohle ustanovení onu logiku „smíte jít nad rámec toho, co rozhodne EU, ale jen s naším souhlasem, jemně zmírňuje.

 9. Paserela v čl. 352 Římské smlouvy: Má velmi široký rozsah použití. Umožňuje ad hoc rozšířit okruh pravomocí Unie vždy, když se ukáže, že Unii se nedostává pravomoci k provedení nějaké činnosti, nezbytné k dosažení některého z cílů Unie. Příslušná rozhodnutí přijímá na návrh Komise Rada EU jednomyslně a se souhlasem Evropského parlamentu. Překlad: Sice nějakou pravomoc nemají, ale pokud ji budou potřebovat, smějí se tvářit, jako by ji měli.

Z uvedeného přehledu je zřejmé, že paserely jsou v zásadě trojího druhu:

Jedna (čl. 352 Římské smlouvy) umožňuje ad hoc rozšíření pravomocí Unie.

Druhá (čl. 48 odst. 6 Maastrichtské smlouvy) umožňuje změnu vlastních ustanovení základních smluv – a pouze ona předpokládá i možnost vlastního zablokování jedním či několika národními parlamenty či referendy – konkrétní forma záleží na tom kterém státu.

Ostatní umožňují při konkrétním rozhodování obejít požadavek jednomyslnosti států a nahradit jej kvalifikovanou většinou, ve většině případů doplněnou o nezbytný souhlas Evropského parlamentu. Souhlas Evropského parlamentu zde supluje souhlas států, které jsou proti nějakému rozhodnutí – tendence k oslabení vlivu členských států a posílení vlivu Evropského parlamentu je zde jasně patrná.

Z uvedeného srovnání plyne, že prostřednictvím paserel (zejména podle čl. 48 odst. 7 Maastrichtské smlouvy) lze obejít požadavek jednomyslnosti členských států v zásadě při jakémkoli konkrétním rozhodování Evropské rady či Rady EU. Jedinou výjimkou zatím zůstává oblast vojenství a obrany, kde Lisabonská smlouva použití v úvahu přicházejících paserel výslovně vylučuje.

Pavel Hasenkopf

Technická poznámka:

Při označování jednotlivých ustanovení Římské i Maastrichtské smlouvy používám číslování, jak bude platit po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost. Lisabonská smlouva totiž ustanovení Římské a Maastrichtské smlouvy nejen různě doplňuje, zrušuje či nahrazuje, to vše z cca 90% obsahu, ale výsledek pak ještě přečíslovává do souvislé číselné řady. Tím ztěžuje možnost udělat si obrázek, co je nové a co platí už nyní. České přílepky jsou proti bruselské „legislativní technice" procházkou růžovým sadem.

linkuj.cz vybrali.sme.sk

Komentáře